Anayasal Süreçler 3: Zor Zamanların Anayasası 1921

Cumhurbaşkanının periyodik hale gelen anayasayı değiştirme krizi tutunca, koro içinde yer alan Meclis Başkanı özgürlüklerin genişletilmesini amaçlayan ve 1921 anayasasını örnek alacak bir anayasa yapılması hakkında siyasal parti liderlerini ziyaret ederek liderlerin görüşlerini sordu. Bu ziyaretlerden hemen sonra da Cumhurbaşkanı devleti yeniden kurmak niyetinde olduklarını ve bu nedenle mevcut anayasayı tümüyle değiştirmek niyetinde olduklarını açıkladı. An itibarıyla nasıl bir devlet kurulacağının ve özgürlüklerin nasıl genişletileceğinin somut ilkeleri belli olmadığından gözler dile getirilen 1921 anayasasına çevrilerek, anayasanın hangi özellikleri nedeniyle örnek alınacağı üzerinde fikir yürütülmeye başlandı.

Her şeyden önce, ifade edilmelidir ki; devletin yeniden kurulacağı bir anayasanın yapılması, mevcut anayasanın tümden değiştirilmesi demektir ve bu görev her hal ve şartta bir kurucu meclis görevidir. İkinci olarak; bugün yapılacak bir anayasa için, olağanüstü şartları kısmen düzenlemek üzere ortaya çıkarılan ve hatta tam bir anayasa bile olmayan bir hukuk metni, günümüz Türkiye’si için lafzen ve ruhen örnek teşkil edemez. Bu durumu ünlü hukuk profesörlerinden Vedat Raşit SEVİĞ hocamızın deyişi ile açıklarsak “bir ülkenin anayasası o ülkenin geçirmiş olduğu siyasal tarih süreçlerinin bir sonucu olarak ortaya çıkar. Bu nedenle de anayasa yalnızca onun metninde yazan maddelere bakılarak anlaşılamaz, anayasa metni geçirilen siyasal tarih süreçleri ile birlikte değerlendirilmelidir”. Bu kapsamda 1921 anayasasını yorumlayabilmek için, hiç olmazsa kuruluşun önemli dönemeçlerini değerlendirecek bir okuma yapmamız gerekir. Bu dönemeçlerde ilk gözümüze çarpanlar:

a)       1921 anayasası ilan edilmemiş bir devletin açılan Büyük Millet Meclisi üzerinden devletin fiilen kurulduğunun ilan edilmesidir.

b)      Büyük Millet Meclisi, yeni devletin tanınmasını sağlamak, ulusal kurtuluş savaşını yürütmek, uluslararası müzakerelerde taraf olmak ve kurulacak devletin varlığını pekiştirmek üzere adına Teşkilatı Esasiye Kanunu dediği bir anayasa kabul etmiştir.

c)       Teşkilatı Esasiye Kanununu ile modern anayasaların tümünde yer alan devletin Kurumsal yapısı oluşturulmamış, kişinin hak ve özgürlükleri düzenlenmemiş ve Yargısal konular ele alınmamıştır. Bu yönüyle geçici bir düzenleme niteliğinde bir hukuk metnidir.

d)      O dönemde bile modern anayasacılık açısından belirgin olan kuvvetler ayrılığı ilkesinin öngörülmediği görülür.

e)      Bununla birlikte, Anayasa’da yer almayan bazı hususlar ve devletin kurumsal yapısının ilk şekillendirilmesi için ilk aylarda çıkarılan çok önemli 3 yasada ele alınmıştır. Bunlar; 2 Sayılı Hıyaneti Vataniyye Kanunu, 3 Sayılı İcra Vekillerinin Sureti İntibahına Dair Kanun ve 18 Sayılı Nisabı Müzakere Kanunudur.

Hıyaneti Vataniyye Kanunu ile Büyük Millet Meclisinin kararlarına uymamanın müeyyideleri belirlenirken, İcra Vekillerinin Sureti İntihabatına Dair Kanun ile bütünleşik haldeki meclis yapısından nasıl bir yürütme çıkarılacağı, 18 sayılı yasa ile de bugün çoğu maddesi meclis içtüzüğünde yer alan müzakere karar süreçleri ve şartları düzenlenmiştir.

Fransız ihtilali sırasında kurulan konvansiyon meclisi örneğinde olduğu gibi dünya tarihinde nadiren görülen konvansiyonel (bütünleşik) meclis yapısı anayasada kesin hükümlerle yer almıştır. Nitekim anayasanın ikinci maddesinde “İcra kudreti ve teşri (yasama) salahiyeti, milletin yegâne ve hakiki mümessili olan Büyük Millet Meclisinde temerküz eder”. Üçüncü maddesinde, “Türkiye Devleti, Büyük Millet Meclisi tarafından idare olunur ve hükümeti “Büyük Millet Meclisi Hükümeti unvanını taşır”  Dokuzuncu maddesinde ise; “ Büyük Millet Meclisi Reisi vekiller heyetinin de reisi tabiisidir”   denilmekle bütünleşik meclisin şekli belirlenmiştir. Hatta, kimi zaman yargı yetkisi dahi, birinci derece mahkemesi sıfatıyla, Büyük Millet Meclisi tarafından kullanılmıştır.

1921 anayasası; Türk Hukuk Tarihi açısından önemli bir yer işgal etmektedir. Ancak yine de, hukuk bilimi açısından hem şekil hem de içerik olarak eksiksiz bir anayasa olarak nitelendirilemez. İlan edilmemiş bir Türk Devletinin, İcra Vekilleri Heyetinin uygulama programı olarak çok sert esen Bolşevizm rüzgarına, güçlü bir halkçılık programı ile karşılık verilmesinin metnidir.     

Neden mi?

Çünkü; hükümetin Meclis genel kuruluna bir icra programı sunması, her şeyden önce İcra Vekilleri Heyetinin parlamenterizmde olduğu gibi meclis-hükümet ilişkilerinin devam ettiğinin kabul edilmesi anlamına gelirdi ki, Dr. Tevfik Rüştü (Aras)’ın belirttiği üzere birinci meclis bir konvansiyon meclisi olduğuna göre, yasama ve yürütme erkleri, meclisin kendisinde mündemiç olarak “Bizim karşımızda bir hükümet olmadığı gibi biz de Meclis-i Mebusan değiliz. Karşımıza bir programla çıkmış bizden hariç bir hükümeti icraiye yoktur” sözü 1921’in anayasal rejimini tam olarak ortaya koymaktadır.

O halde tam bir anayasa bile olmayan Teşkilatı Esasiye Kanunu, yeni yapılacak bir anayasa için nasıl örnek oluşturacaktır?

Bu yazı serisinin ikincisinde de belirtildiği üzere ülkemizde anayasal haklar Türklerden önce devletin üstüne inşa edildiği milletler sisteminin diğer unsurlarına tanınmıştır. 1862 yılında ilan edilmeye başlanan Millet Nizamnameleriyle her dini cemaatin anayasası ayrı ayrı oluşturulurken, cemaatlerin yönetiminde tevsii mezuniyet (yetki genişliği) ve idari vesayet denetimi gündeme getirilmediği gibi öteki medeniyet içinde uyruklaşmış unsurlarının, “farklı etnik ve dinî kimlik”liliğine vurgu yaparak tebaanın “kolektif zihniyet”inde egemen devleti “öteki”leştirmek suretiyle ayaklanmalarını tahrik etmiştir. 1864 yılında benzer bir düzenleme Vilayet Nizamnamesi adıyla müslüman unsurlar için de kabul edilmiş Nizamname ile bazı 10 eyalet vilayete dönüştürülürken, Vidin, Niş ve Özü eyaletleri birleştirilerek Tuna Vilayetine dönüştürülüp yeni yönetim şekli belirlenmiştir.

Vilayet Nizamnamesinin hazırlanması sürecinde en çok tartışılan konu vilayetlerin nasıl yönetileceği ve vilayetleri yönetecek olanların yönetme yetkilerini nereden alacakları sorunudur. Vilayetler ya kendi temsilcilerini seçerek yerel meclislerini oluşturacak, ihtiyaç duydukları vergiyi salmak da dahil olmak üzere, yerine getirecekleri kamu hizmetlerinin neler olacağına kendileri karar verecekler, ya da vilayetin başında bulunan görevliye aslında merkeze ait olan vergi toplama da dahil olmak üzere, önemli konularda karar vererek icra etme gibi kamu gücünü kullanma hakları merkezden tanınan bir yetki ile mümkün kılınacaktı. Bu durumda da hangi görevlerin vilayet yönetimlerinin kendi yetkilerinde, hangi göevlerin merkez yetkilendirilmesi ile gerçekleştirileceği “tefrik” edilecekti. Bu durum her anayasa yapım sürecinde tartışılan ve Türk idare hukukunun yerel yönetimlerin ele alınmasında en köklü konu olarak değerlendirilen yetki genişliği ilkesi olarak tanımlanmaktadır. Diğer yandan Nizamnamenin kabul sürecinde 3. Selim’in tahttan indirildiği olaylar zinciri ile İkinci Mahmut’un devleti merkezileştirerek yeniden yapılandırma çabaları  yeniden ele alınmış ayan ve derebeylerinin sahip olduğu özerklikler gibi geniş manada uygulanacak bir yerinden yönetim oluşturulmasının ülkenin parçalanmasına sebep olacağı sonucuna varılmıştı. Bu doğrultuda bile öneriler olmuşsa da, bu öneriler ülkenin hızla bölünmesine yol açacağı itirazlarıyla derhal ve şiddetle reddedilmiştir.

Türk idare tarihinin bitmez tükenmez tartışması: Merkeziyet-Ademi Merkeziyet

Vilayet Nizamnamelerinin yapım sürecinde tartışılan konular daha sonra sistematik olarak Türk düşününü etkilemiştir. Bu konuda etkili olan ve birbirine tamamen zıt iki önemli sosyolojik okulu zikretmeliyiz. Bunlar; merkeziyetçi bir devlet yönetimi ve kamusal ekonomik teşebbüs düşüncesini benimseyen Ahmet Rıza Bey’in temsil ettiği yaklaşım ile devlet yönetiminde yerinden yönetim ve ekonomik faaliyetlerde özel teşebbüs düşüncesini öne çıkaran Prens Sabahattin Bey’in temsil ettiği yaklaşımlardı. Bu iki düşüncenin temelinde ise, merkeziyetçi toplum etrafında fikirler geliştiren Fransız Emile Durkheim ve Frederic Le Play düşüncesini liberal bir okula dönüştüren Edmond Demolins’in fikirleri oluşturuyordu.  (Demolins’in en etkili çalışması Anglo Saksonların Faikiyetlerinin Sebebi Nedir? adlı çalışmadır). Bu iki temel fikir, İkinci Meşrutiyette kurulan partiler üzerinden aktarılan siyasal kültür yoluyla geçmişten günümüze liberal partiler ve merkeziyetçi partiler olarak varlığını devam ettirmektedir.

Bir yanda; İttihat ve Terakki, CHP ve MHP, diğer yanda; Ahrar Fırkası, Hürriyet ve İtilaf, Terakkiperver Cumhuriyet Fırkası, Serbest Fırka, Demokrat Parti, Adalet Partisi, Anavatan Partisi, Adalet ve Kalkınma Partisi silsilesi.  

Her iki temel fikrin de Türk entellektüelleri açısından devleti kurtarma reçetesi olarak öne sürüldüğünü dikkate alırsak, özünde aynı amaca  hizmet etmek üzere aydınlarımızın kendi özgün çözümlerini ürettikleri öneriler olmadığını üzülerek görmek durumunda kalırız. İttihat Terakki’de gördüğü kabul ile Ziya Gökalp üzerinden Cumhuriyetin temel ideolojisini oluşturan merkezi devlet yapılanması inşa edilirken Prens Sabahattin’in ademi merkeziyet düşüncesi 1924 yapılan düzenleme ile kaldırılan 1921 anayasası hüklümleri 1950 yılında DP’nin iktidara gelmesine kadar düşünsel manada bile gündeme getirilmemiştir. İşte, 1921 anayasasının 10-23 maddeleri arasında düzenlenen bugün Abdullah Öcalan ile eski adalet bakanı Abdülhamit GÜL, Meclis Başkanı Numan Kurtulmuş ve Cumhurbaşkanı Tayyip Erdoğan’ı aynı hizaya getiren düşünce, (farklı nedenlerle de olsa) ademi merkeziyet düşüncesidir.

Bir kısım politikacılar kendi liberal görüşlerine uygun olduğunu düşündükleri ademi merkeziyetçi görüş ve düzenlemeler nedeniyle 1921 anayasasını ön plana çıkarırken (aksini düşünmek istemiyorum) Abdullah Öcalan terör yoluyla elde edemediği özyönetimi özgürlük teraneleri ve ademi merkeziyetçi bir anayasa ile elde etme derdine düşmüştür. O zaman 1921 anayasasında nasıl bir yerinden yönetim düzenlenmiştir ki, yapılan düzenlemeler özgürlükçü olduğunu iddia edenlerle silahlı bölücüleri bir araya getirmektedir.

1921 anayasasının ilgili bölümleri   

1921 anayasası 23 asıl, 1 geçici madde olmak üzere toplam 24 maddeden oluşmuş yukarıda belirtildiği üzere anayasayla pek çok konu ele alınmamakla birlikte iller ve illerin yönetimi düzenlenmiştir. İşte Abdullah Öcalan’ı Cumhurbaşkanı ile aynı hizaya getiren anayasanın 10’uncu ve 23’üncü maddeleri arasında düzenlenen hükümleridir. Düzenlemelere, maddeler arasında var olan çelişkileri bir yana bırakarak madde metinleri ile birlikte yakından bakarsak;.

İdare

Madde 10 Türkiye Coğrafi vaziyet ve iktisadi münasebet noktai nazarından vilayetlere, vilayetler kazalara münkasem (bölünmüş) olup kazalar da nahiyelerden terekküp (oluşur) eder.

Vilayat (İller)

Madde 11 Vilayet mahalli umurda (yerel işlerde) manevi şahsiyeti (tüzel kişiliği) ve muhtariyeti (özerkliği) haizdir. Harici ve dahili siyaset, şer’i adli ve askeri umur, beynelmilel iktisadi münasebat, hükümetin umumi tekalifi (borçlanması) ve menafii (menfaatleri) birden ziyade vilayata şamil hususat (denk gelen) müstesna olmak üzere, Büyük Millet Meclisince vaz edilecek kavanin mucibince (Kanunlar gereğince) evkaf, medaris, maarif, sıhhıye, iktisat, zıraat ve muavaneti ictimaiye (sosyal yardımlar) işlerinin tanzim ve idaresi vilayet şuralarının selahiyeti dahilindedir.

Madde 12 Vilayet Şuraları vilayetler halkınca müntehap (seçilen) azadan mürekkeptir. Vilayet Şuralarının İctima devreleri iki senedir. İctima müddeti senede iki aydır.

Madde 13 Vilayet Şurası, azası meyanında (arasında) icra amiri olacak bir reis ile muhtelif şuabatı İdareye (idari birimler) memur azadan teşekkül etmek üzere bir idare heyeti intihab eder, icra selahiyeti daimi olan bu heyete aittir.  

Madde 14 Vilayette Büyük Millet Meclisinin vekili ve mümessili olmak üzere vali bulunur. Vali Büyük Millet Meclisi Hükümeti tarafından tayin olunup vazifesi devletin umumi ve müşterek vazaifini rüyet (görevlerini görmek) etmektir. Vali yalnız devletin umumi vezaifile mahalli vezaif arasında tearuz (çatışma) vukuunda müdahale eder.

Buraya kadar olan düzenlemelerle nasıl bir yönetim yapılanması öngörüldüğünü özetlemek gerekirse; ülkenin taşra yapılanması vilayet, kaza ve nahiyelerden oluşacak, vilayetler tüzel kişiliğe sahip varlıklar olarak kanunla kendilerine verilecek yetkilerle vakıflar, okullar, eğitim, sağlık ekonomi, tarım ve sosyal yardımlar konusunda kendi düzenleme ve yönetimini gerçekleştirecektir. Bu görevleri icra etmekle yetkili kuruluş vilayetlerde yaşayan halk tarafından seçilen meclisler olacaktır.Valilerin idari ve icrai herhangi bir yetkisi olmayacak çok sınırlı konularda gözetmenlik ve hakemlik yapacaktır.

Ancak, dikkatten kaçırılmamalıdır ki, bütçesi olmayan ve  merkezi bürokrasisi oluşmamış yeni devletin, Osmanlıdan devralmış olduğu bir il yönetimi vardır. Bazı kamusal hizmetlerin olmayan bir bütçe ile yerine getirmeye çalışması yerine, var olan vilayet yönetimlerinden hizmet vermeye devam etmesini talep etmesinden ve bunu hukuki bir kurala bağlamasından daha tabii ne olabilir.Yoksa, Timur sonrasında görüldüğü üzere Anadolu bütünlüğünün bozulması tehditi, Meclis açılışının daha ilk aylarında ortaya çıkan ayrılıkçı hareketler ve Celalettin Arif olayı travmatik bir şekilde Türkiye devletini kuranların önünde duruyordu. Bu nedenle 1921 anayasası kurtuluş mücadelesinin başarılmasıyla görevini tamamlamış 1924’de çıkarılan anayasa ile de merkezi hükümetin yapısı belirlenerek merkez ile taşra arasında idari vesayet ve yetki genişliği yolu ile merkezin denetiminde bir yerel yönetim oluşturulmuştur. Değişik amaçlarla da olsa Abdullah Öcalan ile Cumhurbaşkanını aynı hizaya getiren 1921 anayasasının yeniden gündeme getirilmesini sağlayacak siyasal bir neden olmamasının yanında, atılacak bu doğrultudaki bir adım milletimizin binbir emekle inşa ettiği 100 yıllık yönetim müktesabatının tümüyle tasfiye edilmesi anlamına gelecektir. Hatta, 1921 anayasası ile harfi harfine aynı metni yazsanız bile, kısa süre içinde ortaya çıkacak sonuç, ülkeyi bir ateş çemberine sürükleyen hendek olaylarından daha zor ve nerede duracağı belli olmayan kanlı günlere evrilecektir. Fikri fantezileri hayata geçirmek için ateşle oynamanın sırası değil şimdi.